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コラム

佐藤正久国防部会長に聞く 平和安全法制 Vol.2

国際平和協力法 / 国際平和支援法

ネットメディア局次長 小林史明 ×国防部会長 佐藤正久

(小林):前回に続き、佐藤正久国防部会長にお越しいただきました。第1回目が大変好評で、第2回目となります。今回は国際社会の平和、特に国際平和協力についての解説をお願いします。そもそも隊長ご自身が現役自衛官の時、実際にPKOに行かれて、それがきっかけで政治の世界に入られたということですので、まずはこの国際平和協力について、思い入れをお聞かせ下さい。

(佐藤):私自身、最初に国際協力に携わったのは33歳の時です。外務省に出向しており、カンボジアPKOの政策立案に関与し、現場にも入りました。その後、シリアとイラクの間のゴラン高原に国連PKOの日本の初代隊長として派遣され、43歳のときには、イラク人道復興支援の先遣隊長等として派遣されました。
その後、自衛隊の国際協力業務は、国を守る防衛出動と同じ本来任務に格上げされ、これを機に防衛庁が防衛省になりました。

ところが、任務は格上げとなったのに、現場の隊員の武器使用を含めた権限あるいは処遇はそのままでした。任務と権限が乖離をしたままで、国際協力業務が防衛出動と同じ本来任務であるのはおかしいという思いがありました。
実際にイラク派遣のときは、自衛隊が危ないところに行くということで、マスコミを含めて、多くの日本人が心配をしていました。特に初めて戦死者が出るだろうなどと色々なことを言われました。派遣隊員の中にも遺書を書いて行った隊員もいっぱいいます。中には、自分で桐の骨箱をつくって、そこに髪の毛と爪を切って入れて行った隊員もいます。自分も五体満足で帰ってこられない場合があるかもしれないという思いだったと思います。

最初に派遣されたのは旭川の部隊でした。1月上旬の派遣でしたから、氷点下20度の旭川から50度を超えるようなイラクに行ったわけです。その時には、本当に寒い中、毎朝5時前から護国神社で、多くの家族の方々が安全祈願の拝をされていました。派遣隊員の家族の方が、ご主人がいるという前提で毎日陰膳をされていたということも聞きました。そういう思いを隊長としては非常に重く受け止めていました。
政治の命令を受けて隊員は派遣されます。自衛隊は、行けと言われたら行きますし、任務を遂行します。そうであれば、やはりそれなりの権限と処遇を与えないといけません。

今回の平和安全法制で、国際協力の場で乖離していた任務と権限が、やっと国際標準に近い形で横並びになります。私自身、今回の国際協力の法整備には、本当に期待をしている人間の一人でありますし、与党協議会のメンバーとしてこの法案に深く関与しました。責任を持って国民に説明をし、国会での審議をしっかり行なっていきたいと思います。

特に今回、政治に大きな役割が求められています。確かに自衛隊の任務は国内外において増えますが、自衛隊の任務や活動でリスクを伴わないものはありません。これまでの個別的自衛権の範疇でも国際協力でもそうです。任務が増える以上は、政治もそのことをしっかりと覚悟しないといけないと思います。派遣をしたあとに、それが実際の派遣計画と合っていないのであれば、それを修正するのも政治の仕事です。

私が派遣されたイラクも、事前の調査が十分にできなかったということもあり、国内でのイメージとイラクの現場ではかなり異なりました。私を含め派遣隊員は7ヶ月いましたが、閣僚の方には、誰一人として現場に来てもらえませんでした。防衛大臣も、総理大臣も来られなかったのです。他の国はどうでしょうか。首相も防衛大臣も外務大臣もたくさん来て、現場を見て隊員と話をする。やはりそれは返ってくると思うのです。今回しっかりと平和安全法制の整備をする以上、我々はまさにそういう覚悟を持って国際的な責務を果たすと同時に、隊員に対する誇りや名誉、処遇というものを担保する覚悟も持たないといけないと思っています。

(小林):現場で指揮を取られたからこそ分かる現場の感覚と強い思いが込められた法案だと思いますので、詳しいところを是非、皆さんに分かりやすくお伝えして頂きたいと思います。まずは、この法案がどういうものなのかについてお話をお聞きします。実際現場に行かれて、任務とできることにあまりにもギャップがあるということでした。どういうギャップがあるのでしょうか?

(佐藤):一番悩んだことは武器使用でした。当時、我々に与えられた武器使用の権限は、あくまでも正当防衛、緊急避難です。自己保存型の武器使用しか認められないということでした。他の国はどうかというと、離れた場所で隊員が襲われた場合に助けに行く駆け付け警護、あるいは警護任務などであれば任務を遂行するための武器使用も認められています。我々は正当防衛、緊急避難という非常に抑制的・限定的な武器使用でした。他の国は国際標準的な任務と合致した武器使用が認められていました。

では、どういうことが困ったかというと、まず駆け付け警護です。宿営地の近くにはNGOの方とか日本のマスコミの方がいました。マスコミの方は実際に亡くなりました。何かあったときは、同じ日本人として、我々が彼ら一般の武器を持たない文民、NGOの方を守ってほしいという要請がくる場合があります。しかし実際は正当防衛を超えるので、我々は駆け付けていって守ることはできないのです。非常に大きなジレンマがありました。

また、隊員15人、20人といった単位で学校を直しに行ったり、道路を直したり、病院・診療所の支援に行ったりもするのですが、そういう離れた場所で活動している隊員が襲われた場合、本隊が武器を持って駆け付けて助けることができないのです。正当防衛を超えるからです。

(小林):これは異常ですよね。

(佐藤):自分の部下隊員を助けることができない軍隊なんてありません。しかし、自衛隊にはそれは認められていないのです。私の部下隊員も連絡員としてオランダの宿営地、あるいはイギリスやアメリカの司令部にいました。彼らは何かあれば隊長が何とかしてくれると思っていましたし、私も何とかしようという気持ちはありましたが、自衛隊には法律の縛りがあります。法律がなければ1ミリも動けないのが自衛隊です。そういうギャップに非常に悩みました。仮に宿営地の警備をしているときに、そこを迫撃砲やロケット砲で何回も撃たれたとします。大体2キロ、3キロ先から撃ってきます。当然、撃たれたら現場に急行して脅威を排除しないといけない。しかし、任務遂行の武器使用ができないということは、排除するときに武器使用を前提として行けないのです。正当防衛ではないからです。

(小林):撃たれているのに、ですよね?

(佐藤):離れているからです。駆け付けも、そこの場所まで行って排除できないということを彼らは分かっているので撃ったら逃げるのです。そして、しばらくしたらまた撃つのです。いたちごっこです。まさに正当防衛、緊急避難しかできないという縛りがありました。

(小林):そうなると、やられ放題ですよね。

(佐藤):更に、人道復興支援のためや、自分たちの宿営地をつくるために、日本からコンテナ等で送られた資材をまずクウェートに陸揚げをして、そこから陸上輸送で隣のイラクのサマワまで270~280キロを輸送しないといけないことがありました。クウェートとイラクの国境付近は治安が安定しておらず、イラク国内はもっと安定していませんでした。通常どこの部隊もそうなのですが、こういう輸送の際には民間のコンボイ(輸送団)を使います。コンテナですから、大きなトレーラー20数台を一つの塊として何回もピストン輸送をします。そのときに、治安が安定しておらず、自分の部隊の荷物は自分が警護をしないと国境通過を認めないとか、あるいはイラク国内の輸送は危ないので認めないという指示が上級司令部からきました。我々には警護任務がないのです。警護の任務がないので任務遂行の武器使用ができず、実際に守れません。そうなるといつまでたっても荷物が届かなくなり宿営地もできないし、人道支援もできません。非常に困ってしまいました。それで、どうしたかと言うと、20数台もコンボイがあり、しかも270キロを動かないといけない。途中で道に迷ったら大変ですよね。道に迷ったらいけないから、我々が道先案内をしますということにしたのです。

(小林):そういう理由にしたのですね。

(佐藤):完全武装の装甲車で、前と真ん中と後ろに道先案内人をつけて、見た目は完璧な警護です。自分が撃たれたら正当防衛で撃ち返せます。しかし、本来ならば、政治は現場にこのように無理をさせたり、あるいは悩ませたりしてはいけないはずなのです。これはPKO協力法の改正によって、そういう部分も全部できるようにしました。

私が派遣されたPKOではないのですが、東ティモールのディリの市内で暴動が起きて、日本人の日本食レストラン経営者から「助けてくれ」と自衛隊に要請がきました。しかし、助けに行けないのです。武器使用の権限がないからです。どうしたかというと、「あれ?たまたま隊員が休暇で外出している」と。「あいつを迎えに行こう」ということで迎えに行ったのです。そこで、「あれ?車に座席の余裕があるね。じゃあ余席があったからついでに乗せていこう」と。こういう理屈です。変でしょう?

(小林):それ異常ですよね。変ですよね。

(佐藤):政治はこうしたことを今までずっと現場にやらせてきたのです。今も南スーダンにPKOで自衛隊が派遣されています。南スーダン軍が、道路工事をやるために、自分たちの工兵部隊を立ち上げるので、自衛隊に建設機材の使い方を教えて欲しいということがあったとします。しかし、今の法律のままですと、国軍支援はできない。工兵部隊に建設機材の使い方を教えたり、医療部隊に医療技術を教えたりしようとすると、国軍支援になってしまうのでできないのです。これ変でしょう?

また、私が派遣されたゴラン高原では、あるいは南スーダンも同じなのですが、他の部隊と一緒に宿営していました。同じキャンプの中に何個かの部隊があるのですが、今は共同警備ができないのです。武器使用が限定されているからです。我々が行ったときのシリアのゴラン高原では、周りはカナダの兵站部隊でした。カナダの兵站部隊と自衛隊でどちらの方が武器使用のレベルが上かと言うと、誰が見ても我々です。しかし共同で警備ができません。もしカナダの兵站部隊がやられてしまったら、自衛隊もやられてしまうのです。そうであるなら、始めから一緒に宿営地の周りを警備した方がいいですよね。南スーダンにおいても、ルワンダとバングラディシュが守っていて、その後ろに自衛隊がいるのですが、それでしたら、一緒に守った方が情報の面でも全然違いますよね。自衛隊だってそのレベルはあります。バングラディッシュあるいはルワンダには負けないくらいのレベルがあると私は思います。これが今回の法律の国際平和協力でやっとできるようになります。

色々な今までの経験、あるいは教訓や国際社会のニーズをできるだけ取り入れて、国際社会の一員として、自分さえ良ければいいのではなく、自分たちの持っている能力の範囲内でしっかりと貢献をしましょうということです。特に人道支援や後方支援は、自衛隊の得意な分野で実績もありますから。そういう分野でしっかり対応しようというのが今回の一番の狙いです。

(小林):事例を交えて、皆さんにもよくご理解頂けたかと思います。それでも、こういう質問をされる方がよくいます。駆け付け警護というのは、危険な場所に積極的に行くことにつながると。先程はかなり理由をつけて無理矢理行っているということしたが、今回からはスムーズにいけるようになります。そうすると、より危険度が増すのではないか、隊員の安全確保はどうなるのだ、という意見がある訳ですが、これにはどうお答えいただけますか。

(佐藤):これは自衛隊も消防、警察や海上保安庁も同じですが、我々は宣誓をした上でそういう任務あるいは部隊に入ります。事に臨んでは危険を顧みず、身をもって責務の完遂に務め、もって国民の負託にこたえると。
まさに国民の意思として、派遣のときに自分の部下隊員や日本人のNGOあるいは民間の方々を一緒に活動して守らないといけません。自分が助かるために、自衛隊や警察が日本人を見殺しにしていいのかというと、それはないと思うのです。それは国内でも同じですよね。そのための自衛隊、警察ですから。当然そのために日頃から一所懸命に訓練をやらなくてはいけない。当然リスクはありますが、やはり日本人の同胞や自分の部下隊員を守るのは当たり前であり、これは責務です。それなりの安全確保はとりながらも、何らかの対応ができるようにしないといけません。リスクはあるに決まっていますから、何かあったときには自分を犠牲にしてでも守るべきものを守り抜くのが自衛隊や消防、警察です。

一部のマスコミは最も極端な例をとって、例えば、他の国の軍隊が襲われていて、それを自衛隊が助けに行って巻き込まれると危ないと。これは駆け付け警護の一つの例ですが、現実の世界としては、あまり想定しづらいです。なぜかというと、例えばイラクの場合、オランダの歩兵部隊宿営地に誰がまともに攻撃を仕掛けますか?ないです。まず起きません。しかも軍隊が軍隊を守ることは普通想定しません。軍隊は自分で自分の身を守ります。軍隊が軍隊に駆け付けるというのは余程のパターンです。例えば本当に小さな部隊が襲われているというときにはありえます。軍隊が重なっているときに、そこに攻撃を仕掛けるということは普通ありえません。非常に極端な例をとって、駆け付け警護の全部がだめなように言いますが、駆け付け警護も色々なパターンがあります。これはまさに政策判断として、あるいはその時の状況として現地の指揮官が判断し慎重にやります。ですから他の国の軍隊を助けにいくのは危ないというのと、日本人や自分の部下隊員を助けにいくのを一緒にするのは、あまりに極端なことでおかしいのです。そこはしっかり分けて議論すべきだと思います。

(小林):ちなみに具体的にそれを分けると、どのくらいの段階に分かれるのでしょうか?

(佐藤):色々なパターンがあります。自分の部下隊員もあれば、日本の文民、民間人というのもあります。JICAとか記者もいますよね。あと他の日本人以外の民間の方あるいは文官の方、戦闘員じゃない方、という位には分けられるでしょう。

(小林):一番身近なのは自分たちの部隊の隊員ですね。あとは日本人の民間の方、そして外国人の民間の方、そしてなかなか例としてはほとんどないところに、他国の軍隊が一部あるということですね。

(佐藤):これは全て駆け付け警護なのです。それをやるときも、どういう駆け付け警護を認めるかというのは、事前に国会で承認事項にしています。政府が勝手にできるわけじゃなく、どういう駆け付け警護はいいか、どこまで任務を与えるかも、基本計画の中でしっかり書いて、それを国会承認事項にしています。しっかりと国会の関与も担保します。派遣される隊員もしっかりと国会の承認を得て、お墨付きを得て出るという対応をとっていますので安心して頂ければと思います。

(小林):批判的な意見を言われる方は、恐らく全部分かっていて、あえて丸ごと一つにして、レッテルを貼っているのでしょう。ですから、なるべく我々から的確な事例を出しながら、説明をすることも大事だと思います。今回、国際平和協力法の改正をしていきますが、これで一応十分ということになるのでしょうか?それともまだまだ足りない部分というのがあるのでしょうか?

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平和安全法制 全体枠組(イメージ)

(佐藤):国際平和協力法と国際平和支援法、この2つの法律です。図の国際平和協力法の部分は緑が薄くなっていますが、これはどちらかというと緊張度合いが少ないという意味合いす。国際平和協力法は紛争が起きる前か、紛争が起きた後の後方支援や人道支援なのです。
紛争中に多国籍軍等への後方支援をやるのは国際平和支援法です。例えばアフガン戦争のとき、海上自衛隊がインド洋で給油支援をしました。ああいうものがこのイメージです。
ですから分けていますが、国際平和協力のレベルで言うと、相当なことはカバーできると思います。例えば、国連平和維持活動では、武器使用も変えますし、今度は国連平和維持活動の司令官に自衛隊員を派遣することも可能になります。これが南スーダンや、ハイチ、ゴラン高原、カンボジアのような例です。2番目の国際的な人道救援ですが、これはザイールのゴマに自衛隊が国連高等難民弁務官事務所の要求で人道支援に行ったパターンです。3番目の国際連携平和安全活動は、これは国連ではない「傘」のもとでの活動です。私が派遣されたイラク人道復興支援がこのタイプにあたります。

(小林):有志の国家によって連携して行おうということですね。

(佐藤):はい。これは国連ではなくて有志連合です。ただ、国連の決議などは必要ですが、そういう中での活動をやりましょうというものです。ただし、5カ国の国連常任理事国のどこか一つが反対をすれば国連決議は出ませんが、そういう状況でも、やはり参加が必要だという場合には、対応できるようにしています。非常にレアケースかもしれませんが、ここまでスコープを広げていますので、大体のものはここでカバーできると思います。ただし、国際平和共同対処事態については、かなり抑制的にしていますので、他の国と同じような活動はできません。

(小林):そこは他国と比べるとどういう差があるのでしょうか?

(佐藤):他国は色々な武力行使を目的としていて、掃討作戦もできます。我々は武力行使を目的とした派遣は両方とも認めていないので、あくまでも紛争前・紛争後の人道支援か、紛争中にあっても後方支援にしています。武力行使を目的として歩兵部隊が掃討するといったことは認めていません。そこは他の国と違いますし、しかも活動の後方支援の場所も現に戦闘が起きていない場所です。そこは他と違い、どこでも後方支援をしていいというわけではなく、まさに安全性を確保するということをしっかり担保した後方支援です。他の国とまったく同じというわけにはいかないです。非常にここは抑制的な活動になると思います。

(小林):そういう意味ではまだまだ第一歩と考えるのか、日本としてはそのあたりが丁度いいと考えるのか、これはどう考えればいいのでしょうか?

(佐藤):それはまだ将来の課題だと思いますが、やはり憲法9条の枠内での活動というのが前提になりますし、憲法9条のもとで限定があるのは当然です。しかも現場の自衛隊の訓練や、あるいは装備の錬度というものをしっかりと考えないといけません。現場がこれくらいまでしか能力がないのに、一足飛びに政治がこれをやれと言うのは無理でしょう。そこはしっかりと、現場と政治の要求をうまくマッチングさせながらやらないといけないので、まだまだ課題はあります。私は現段階としてはこれで十二分すぎると、大体いいところかなと思っています。

(小林):本当に現場の感覚というか、実際のところを考えると、様々な課題がまだまだあるということがよく分かりました。この改正によって、隊員の方のモチベーションや気持ちは、今どういう状況なのかということを是非伺ってみたいと思います。

(佐藤):私も元自衛官ですし、私の息子も自衛官です。私も人の親、自衛官の親なので、子どもを危ないところに行かせたいという思いは全くありません。ただ、多くの自衛官は国民と同じように、まだよく分からないというのがほとんどです。法案が出るまでは十分説明ができていませんので、大臣が言われたように、法案が固まりましたからこれから説明をします。これから説明をしていくことによって、何ができて何ができないのかという部分が明らかになり、隊員たちに浸透していくと思います。現段階ではあまりよく分からないというのがほとんどだと思います。自分の息子に聞いても、どこまで変わるのかよくわからないということでした。ただ今回大事なのは、これに基づいて訓練が出来るということです。例えば私が行った後方支援やインド洋あるいはイラクの時は特別措置法という形で法律を作っていましたので、今はもうありません。それに応ずる訓練が出来ないのです。今回は恒久法になるわけですから、それに基づいて、日頃から訓練が出来るようになります。これは全然違います。そういう面で言うと、隊員は安心感を持って、日頃から訓練が出来るようになります。これは大きいと思います。

(小林):確かに今までですと、特措法が出来て、急に任務にあたるとなると不安があるわけですよね。

(佐藤):私もそうですが、派遣隊員としてゴラン高原やカンボジアに行きました。ただ、ほとんどの隊員は、法律なんて読んでいません。読んでいるのは、自分たちの派遣計画です。計画と武器使用基準、部隊行動基準です。実際どういう手続きに従って武器を使うのか。これを危害射撃、非危害射撃と言います。非危害というのは相手に危害を与えないという射撃です。危害を与え、殺傷・怪我をさせるのは危害射撃と言います。非危害射撃も、上空を撃つものから、地面を撃つとか、構えただけでも非危害射撃になるかもしれません。危害射撃でも、致命傷を与えるのか、あるいは膝を撃つのかでは違い、様々なレベルがあります。それを当時の派遣の状況に応じて、こういう場合はどうするのだという部隊行動基準を作ります。これは「ポジティブリストじゃないからダメだ」と言われることがありますが、実際現場で使う時はそういうパターンに応じて出来るだけポジティブリストやネガティブリストなどと関係なく、現場に即した形の部隊行動基準、武器使用基準に落とし込みます。これは秘密事項です。現場はそれに基づいて、しっかり対応します。

私が政務官の時、海上自衛隊の護衛艦が中国の艦艇からレーダー照射されたことがありました。場合によっては、アメリカがそれを撃ち返すことがあるかもしれませんが、あの時はまさに、こういう場合はどうするのかということでしっかりとした対応行動をとっていました。その時は武器を使うまではいきませんでしたが、そういうことも含めしっかりとした対応行動をマニュアルに基づいて、艦長の命令の下、末端まで一つの行動で動いていました。それを見てびっくりしました。現場のエスカレーションを抑えて、同時に中国の対応を全てカメラに収め、証拠も全部持っているのです。私から見たら100点満点でした。なぜここまで出来るのかを聞いたら、想定をして訓練をしているとのことでした。それがやはり自衛隊ですよね。派遣の前にはそういう色々なパターンに基づいて、部隊行動基準を作ってそれに基づいて訓練をしていく。そこが非常に大事なことなのです。

政治としては法的な上限を決めます。法的な上限を決めたとしても、実際にそれを上限までやるのか、真ん中で抑えるのかについて、政策判断として政府も国会も関与します。そして、その時の状況に応じて、どういうことを自衛隊にやってもらうのか、そのための上限はここだという部分はしっかりやります。それに対して、上限がこういうことであれば、これならばできるという権限、武器使用もここまでということをしっかり与えることが非常に大事だと思います。

その中で自衛隊は部隊行動基準を作りますから、それに基づいて訓練もできます。今回、まさにこれが恒久法になりました。特措法ではないということで、現場にとっては日頃から訓練もできますし、いざ派遣が検討されるときには、昔のように決まってから計画するのではなくて、早くから調整できます。私が派遣されたイラクの場合は特措法でした。イラク戦争が終わってから約1年後の派遣ですから、ほとんどみんな埋まっていました。自分たちの得意とする分野、後方支援をここでやりたいと思っても、もう埋まっているのです。

(小林):他の部隊がやっていたということですね。

(佐藤):遅いからです。こういうことをやりたいということで早くから調整すると、自分達に都合がいいところで、更に撤収もしやすい空港や港に近いところを先行的に調整ができます。色々な面で、今回、恒久法にしたということで派遣部隊は本当に助かると思います。

(小林):そういう意味では、事前準備がしっかりとできるので、安全性も高まるということですね。

(佐藤):今回の平和安全法制は、まだまだ分かりにくいところがいっぱいあると思います。今回の国会審議を通じて、中身をしっかりと詰める部分があるかも知れませんし、国民にしっかりと説明するところもあるかもしれません。しっかりやっていきたいと思います。大事なことは、政治が責任と覚悟を持って、現場に対し自信と名誉と誇りを与えることです。現場が迷ったり、無理をしたりしない環境を作る。これが政治の責任だと思います。がんばります。

(小林):佐藤正久国防部会長、今回はありがとうございました。

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