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安全保障法制整備推進本部

第4回 安全保障法制への取組み(森本敏拓殖大学教授/前防衛大臣)

石破 茂幹事長

党安全保障法制整備推進本部は5月12日、前防衛大臣の森本敏氏を講師に招いて、4回目の会合を開きました。
講演の冒頭で森本氏は「従来の憲法解釈と既存の法体制が国家安全保障環境や日本の安全の確保に著しく適合しないという点があれば、これを是正してより有効な安保体制を確立するのは当然だ」と強調。グレーゾン事態への対処、集団的自衛権の行使、集団安全保障への関与―の3つの課題について見解を述べました。
グレーゾン事態への対処については「わが国周囲の安全保障環境などを勘案すれば、直近の課題だ」として、既存の法律を改正して対応できるのはないかとの考えを示しました。また、集団的自衛権については「他国への支援協力を行うための権利だが、結局のところ自国の平和と安全のために行うものであり、憲法前文の主旨に沿うものと考える」と主張。「国家の存立まで危うくするような事態に直面してもなお、同盟国に支援の手を差し伸べない国家が同盟関係を維持する資格があるとは到底思えない」と訴えました。集団安全保障への関与については「国連加盟国である限り、これを実現するための法体系を整備することは不可欠」としつつも、「国民の幅広い支持と理解を得る必要があり、十分慎重に法体系を扱うべき」と述べました。
次回は安倍晋三総理の私的諮問機関「安全保障の法的基盤の再構築に関する懇談会」(安保法制懇)の報告書などについて議論する予定です。

 

 

【講演全文】

(岩屋事務局長)

先生方お疲れ様でございます。ただ今から、安全保障法制整備推進本部の第4回目の会合を開催させていただきたいと思います。冒頭、石破本部長からご挨拶絵を頂戴し致します。

 

(石破本部長)

ご苦労様でございます。久しぶりに森本先生にお越しをいただき誠にありがとうございます。私ども何十年と森本先生といろいろな議論をしてまいりましたが、今週中に安保法制墾の報告書、いつとは申し上げません。出るという段取りだと聞いております。その後、党内でも議論を進め、あるいは地方の協議も進めてまいります。政府与党の協議会でも会見でも申し上げましたが、今日の読売新聞にございますように集団的自衛権行使容認の方が国民の7割ということになっております。これはこれでいいのですが、それぞれの議員がそれぞれの選挙区で説明できないと、これはもう、あまり強い擁護というものにはなりません。グレーゾーンの問題にしても、あるいは海外における自衛隊の活動にしても法的には結構ややこしいお話でございます。そんなに簡単な問題ではございません。
これを法律で具体的にどう考えるか、わが党としては国家安全保障基本法を打ち出しておりまして、その趣旨をどのように生かしていくかということについても、現場においても、法理論においても、あるいは全般の安全保障政策においても第一人者でございます森本先生にお話をいただいて先生方のご意見を賜りたいと思っております。私ども本当にこの国会に全力を挙げて集団的自衛権行使の容認には、いかにして抑止力を高めるかということにあるわけで、アメリカと一緒になって世界中で戦争をする話ではございません。それがいかに抑止力を高めることになるのかということにつきまして森本先生の論説を頂ければ大変幸いだと思います。それではどうぞよろしくお願い致します。

 

(岩屋事務局長)

ありがとうございました。それでは代表カメラ以外の方は、ここでご退出していただきたいと思います。ペンの方はそのままで結構でございます。それでは、本日の講師の方は、ただいま石破本部長からもご紹介がありました森本敏先生でいらっしゃいます。先生は、長らく、わが党政策アドバイザーして、いろいろご指導を頂いてまいりましたし、実際に防衛省を率いられたという経験からも今日は貴重なお話がいただけるものと思います。特に資料はございませんが、先生から約30分お話をいただきまして、その後30分を目処に先生方から質疑応答をいただければと思います。それでは森本先生よろしくお願い申し上げます。

 

○森本教授からの説明

(森本教授)自民党本部にお招きをいただき大変光栄です。特に、この安全保障法制整備推進本部におけるご議論は、内外で大変注目を集めておりますが、ここでこのように日本の安全保障政策の基本に関する議論が行われてきたのだと思います。

 

日本の安全保障は戦後最も今、厳しい岐路に直面しており、国家をあげてこれに取り組むことが我々に与えられた重要な責務だと考えております。本来、国家の安全保障には、失敗が許されるものではなく、政策にリスクを負えないという点で、他の政策課題とは基本的な性質が異なるものであります。特に民主主義体制下における安全保障政策は、できるだけ多くの国民の理解と知識を得る必要があり、秘策はあり得ないと思います。すなわち、安全保障政策は、国益を優先した常識的政策の積み上げであり、この点は他の政策と性格を異にするものであります。
安倍政権はこの1年4ヶ月にわたり、昨年はNSCを創設し、NSSを策定し、防衛大綱中期防の見直しを行い、特定秘密保護法を成立させ、今年になって防衛装備移転の原則を新しくするという画期的な実績を挙げられたと思います。戦後レジームからの脱却というテーゼの下で行われてきた、この一連の政策は、本年、安保法制という歴史的に重要な政策課題へと移りつつあると思いますが、この問題の本質は、言うまでもなく冷戦後における安全保障政策のうち、未だに整い終わっていいない重要課題を解決するため、既存の法体制を見直し、速やかに法整備を進めることにあり、その目的は言うまでもなく国家の平和と安全の維持であると考えております。特に、日米安保体制を強化することは、最優先であり、そのため従来の憲法解釈と既存の法体制が、国際安全保障環境や日本の安全の確保に著しく適合しないという点があれば、これを是正してより有効な安全保障体制を確立するため法整備を進めることは当然であると思います。
言うまでもなく当面の課題は、グレーゾーンへの対応、集団的自衛権の行使、集団安全保障への関与という点に集約され、まもなく総理に、安保法制懇の結論が勧告を含めてご報告になると思いますが、その焦点が集団安全保障問題であることは言うまでもないことです。この3つの課題について、ごく簡単に私が持っている印象というのを申し上げてみたいと思います。

 

まず第一番目のグレーゾーンへの対応ですが、わが国周囲の安全保障環境及び国際社会の現状を勘案すれば、直近の課題であり、できるだけ速やかに取組むべき課題だと思います。特に、尖閣諸島周辺には、2012年9月以降、中国があらゆる手段を駆使して接近し、公船がほとんど毎日のごとく接続水域に入り、毎週のごとく領海を侵犯しているという状態を常態化しつつあります。今後、中国がわが領土の不法占拠を試みる場合もあり、また、そうでなくとも不測の事態が海空域において発生し、双方の活動がエスカレーションするという場合もおこり得ます。ご案内のとおり南シナ海において、中国がベトナムやフィリピンとの間で起こしている最近の事例は、東シナ海においても起こりえると考えるべきだと思います。このような場合に対応する既存の法体系にはいくつかの法的隙間が存在する以外に、時間的隙間も存在しておりますので、できる限り既存の法体系の修正、改正によって対応すべきであると思います。こう申し上げている理由は、特段に、領域警備法、あるいは領域保全法といった新しい法律を整備するまでには至らないと思います。即ち、既存の法体系を最低限手直しして、これらの事態に対応できるのではないかと思います。
さらに自衛隊が海外で国際平和維持活動に従事する場合、現行法上いくつかの不具合が指摘されてきました。民主党政権は、これを是正する事ができませんでした。こういったグレーゾーンへの対応として、速やかに、整備すべき法体系としては、領域警備関係、特に、警戒監視活動あるいは領域保全活動する規定を新規に挿入するための、自衛隊法の改正を行うことや、PKO協力関係、特に、駆けつけ警護あるいは非戦闘員の保護、救護、輸送などや他国の参加部隊への支援・協力を含むPKO法の改正をもって、問題解決する必要があると思いますが、この問題の焦点は、一にかかって武器使用権限あるいは武力行使の一体化に、属する従来の解釈を改善するということにあると思います。
わが国周辺の安全保障環境を考察すれば、北朝鮮情勢も、緊急性を要する重大問題ですが、この問題は事態の推移と見通しにもよりますけれども、従来から日米間で所要の計画あるいは調整が行われてきました。法的には、半島情勢に伴うNEO、GSOMIA、ACSAなどの問題が依然残っておりますが、これらは、今後の日韓関係の進展に伴って、解決されるべき問題であると思います。半島情勢に対応する、日米同盟協力を含む我が方の対応は、基本的に周辺事態法を改正する形で処理すべき問題であり、個別的自衛権の問題ではありません。北朝鮮による不審船事態あるいは原発など重要防護目標への破壊工作あるいは不法侵入、国内治安工作などはグレーゾーンへの対応の中で、領域警備問題として処理されるべきだと考えます。
二番目の集団的自衛権については、後で細かくお話したいと思いますが、とにかくこの問題は日米安保条約がもつ片務性をできるだけ解消し、同盟の信頼性を強化することを本旨とすべきであります。そのため、特に、わが国周辺においてはわが国の平和と安全を維持するため活動する米軍への支援と協力を万全に期すための法整備を優先する必要があると思います。
三番目の国連の集団安全保障に対する参加は、わが国が国連加盟国である限り、これを実現するための法体系を整備することは不可欠ですが、自衛隊の創設以来、集団安全保障活動に参加した経験のない自衛隊が前向きにかつ、整斉とこうした集団安全保障に参加するためには、国民の幅広い支持と理解を受ける必要があり、必要な体制整備と準備を行うには十分慎重に法体系を扱うべきだと思います。
自衛隊の体制整備を勘案すると、集団的自衛権問題をまず解決した後に、実施のための法体系として、国際平和協力基本法を整備することが望ましいと思います。加えて、今回検討の対象になっておりませんが、かつて小泉政権の下で一連の有事法制が整備された間に、与野党で約束されたことのある緊急事態対処基本法の整備についても是非とも着手していただきたいと考えております。

 

そこで、問題の焦点である集団的自衛権問題についてでありますけれども、この問題が政治的、法的に大きな問題になったのは、日本側の憲法解釈から生ずる日米安保条約の片務性にあると思います。日本としてはできる限り、この片務性を相殺すべく従来から在日米軍の駐留経費あるいは基地問題を含む日米安保体制の安定的な運用、米国製兵器の購入、あるいは米国の活動に対する運用支援、このなかにはインド洋における給油活動、掃海艇の派遣、PKOやイラク支援、あるいは対米支援などいろいろな努力をしてきましたけれども、米国の中には依然として、常続的な不満があり、安保タダ乗り論などが、時々浮上してきたわけであります。日本が湾岸戦争当時に、補給支援の要求を受け、1994年の北朝鮮危機においては、船舶検査の要求などがあった際、これを断ったときに、日米同盟は危機的な状態になった時もあり、かかる事態は今後決して発生することないように、我々は必要な措置をとるべきだと思います。
さらにいえば、集団的自衛権問題の解決は、日米同盟の信頼性強化に直結する問題として、この60年間の最大の政治課題でありましたけれども、それ以外に冷戦後、アジア太平洋において、多国間の安全保障協力が進んでおり、これはこれから更に発展することが予想されます。例えば、日本はコブラゴールドのような多国間演習でさえも、着上陸訓練、海・空軍の作戦や訓練には参加できず、これは集団的自衛権問題を前提として行われる訓練であるが故に、参加を控えてきたのですが、これは明らかに政策と実行の不一致であり、この点も改善されるべきであると思います。
米国が、日本の集団安全保障問題を「歓迎し、支持する」と言っている理由は、米国がリバランス政策にもかかわらず、国防予算の厳しい状況に直面し、米国のアジア太平洋におけるプレゼンスに充当しうるアセットが減っていくということが避けられないこと及びアジア太平洋において日米間で各種の共同訓練が常続的に行われ、米国にとっては部隊運用上と後方活動の両面にわたって日米協力が作戦基盤となっているということによるものであり、米国は日本の支援と協力が一層充実されることを期待していることによるものと思います。
他方、これは将来のことですが、日米同盟の将来を展望すると、2カ国の同盟のみによって、安全保障を確保するより、例えば、NATOによってスマート・ディフェンス、これはもともとNATOの各国の国防予算が削減することに伴って、装備品を共同開発することからでてきた発想ですが、これが安全保障協力に適用され、同盟国間における相互の役割分担によって、地域と国家の安定を維持するという方向に進んでいるわけですが、その点で日本が集団的自衛権を積極的に行使して、日本が果たすべき役割と分野をまかなう。例えば、今日、オーストラリア政府の方とお話をしたのですが、日米豪で日本が得意とする分野、具体的に言うと空中給油、洋上給油、哨戒活動、対潜戦活動、掃海あるいは基地の提供など、米国をはじめとする他の同盟国に対して支援を行う。代わりに、これらの国から、日本の足らないところを補充してもらう。そういった相互に地域の安全保障の役割について、お互いに役割を分担し合って、この地域の安定を図るという協力体制を今後進めていくためにも、集団的自衛権は不可欠の要件であると考えます。
しかしながら、70年代以降、政府が憲法第9条の下において、許容されている自衛権の行使は、わが国を防衛するために必要最小限度の範囲にとどまるべきであり、集団的自衛権の行使はその範囲を超えるものであり憲法上許されないという政府解釈をおこなったのは、自衛隊が昭和29年(1954年)に創設以来、国内にある自衛隊違憲論に対するものとして、個別的自衛権は国である限り憲法の禁ずるところではないということを強調することにより、自衛隊容認論を国の内外に確定するために取った政治的解釈だと考えている訳です。この政治解釈は、一定の役割を今まで果たしてきたものと考えますが、今日の安全保障環境は全く性格を異にしており、自国の個別的自衛権だけで国家の安全を維持することは困難な環境が広がっていると思います。その点でわが国の平和と安全を維持し、国の存立を全うするため必要最小限度の集団的自衛権行使は認められるという自民党の解釈は合理的であると考えますけれども、この評価基準は法律において示すところに基づき、政治が最終的に判断するべきものであると考えます。
いずれにせよすべての国連加盟国に認められている集団的自衛権は、他国への支援協力を行うための権利でございますけれど、これは結局のところ自国の平和と安全のために行うものであり、自国の要件に合致するよう使用することは、憲法前文の主旨にも沿うものと考えております。現憲法を改正することなく、国家の権利として目的に合致するよう最小限度の範囲において行使することができると考えております。少なくとも国の存立まで危うくするような事態に直面してなお、同盟国に支援や協力、あるいは援助の手を差し伸べない国家が同盟関係を維持する資格があるとは到底思えず、これを集団的自衛権行使の最小限度の基準とすることに異論ありません。

 

最後に、今後のプロセスについて、印象を申し上げたいと思います。まず、安保法制懇の報告を受けて、政府内及び与党内の調整を経て、閣議決定によって政府の進め方に関する方針を示し、今後の取扱いの方向を確定した後、与党・政府内において、まずグレーゾーンや集団的自衛権問題に関する事例研究を行い、政府解釈変更の内容と程度を確定した後、閣議決定を得て、政府解釈として公表し、この政府解釈に基づいて、法律案を政府部内で検討することになると思いますし、それが望ましいのではないかと思います。
その際、まず、グレーゾーンへの対応に関する法案を集団的自衛権問題より優先させ、来たる臨時国会において、審議成立を目指して行き、集団的自衛権問題に関する個別法は、ガイドライン合意後とするのが望ましいのではないかと思います。といいますのは、17年前に合意した現ガイドラインは、ガイドラインの中に日米両国は、このガイドラインンの実効性を確保するため必要な措置を取ることが期待されるという規定を設け、ガイドラインができるまでには、一編の法律もできてなかったはずです。このガイドラインをもとに以来、3年余にわたり一連の有事法制が整備されてきたわけであり、ガイドラインの前に国内法が成立している必要は必ずしもないのでないかと思います。
できれば、幹事長の話のように、国家安全保障基本法を議員立法の形で提出することが望ましいと考えております。といいますのは、この法案審議を通じて、政府解釈に関する国会審議を行い、立法における審議を活発化させ、国民の啓発を行うことが望ましいのではないのか思います。国家安全保障基本法はあくまで国家の安全保障に関する基本的な概念、目的、方針などを規定するものであり、国家安全保障戦略を実行するための法的根拠をつくるという意味においても重要であると考えております。政府は必ずしも今、そのような考え方になっていないのですが、この法体系は、憲法と個別法の間を埋めるものとして必要ではないかと考えています。
ガイドライン協議終結までに、関連個別法の成立をせずに、集団的自衛権問題に関する政府解釈の骨子を日米協議の方針として、閣議決定し、日米協議における日本の立場を明確にして交渉に臨む必要があると思います。といいますのは、ガイドラインができる前に法律が1つも通らないということになると、先週、ワシントンにおいて、幹事長とたまたま同じ会議に入っていましたが、その際、議論した米国国防省の担当者によると、法律が通らない状態で、日本が日米防衛協力について、どの程度、どの分野をどこまでやるのかということについて、明確な意思表示がされない状態ではガイドラインの最終結論を導くことは米国にとってやや困難であると言うことを強調していました。そこで、法律がなくても、先程申しましたとおりガイドライン協議が終わるまでの間に、わが方は必要な基本政策方針を閣議決定し、日米協議における日本側の立場を米国側に明確にして、交渉に臨む必要があると思います。ガイドライン協議の結論が出たら、その結論を踏まえて、日米間の役割分担を決め、日本が行うべき役割と任務について法整備を行うという必要がある案件について、関連法案を政府解釈に基づいて政府内で検討し、国家に提出し、来年のしかるべき時期に国会審議を通じて成立させることが必要であると思います。

 

最後に、集団安全保障参加問題については、少し別の印象を持っておりまして、この処理は、これらが全て完了した後に法案を整備する必要があるのではないかと思います。その理由は、この間に自衛隊の体制を整備し、訓練の要領、武器使用の権限、ROEなどの諸規則及び隊員に死傷が出た場合の処遇や栄誉、あるいは装備、国連との関係などいろいろな問題について、必要な準備をしなければ、過去数十年、自衛隊創設以来、国連安保理決議に基づく集団安全保障活動に参加した経験と例がない訳でありますので、それに必要な体制を整えるには、十分な準備の時間と意識の高揚が必要であると考えているわけであります。その点では第三者の指揮権に入って自衛隊が活動する国連の集団安全保障の方が、我が国が指揮権を維持したまま集団的自衛権行使に従事する方が運用上は難しくないということも言えると思います。

 

今まで申し上げたことを、最後に結論として申し上げますと、結局のところ、今回は前回と同じく、ガイドライン合意後に一連の法整備が行われるとすれば、まさに安全保障に関する法体系が整備される2回目の大きな山をこれから越えるわけでありますが、一連の法整備を進めることができるとしても、国家安全保障基本法、緊急事態対処基本法並びに国際平和協力基本法という3つの基本法、これは憲法と個別法の中間に位置する最も根幹となるべき基本法でありますけれども、これらが取り残されるのではないかという懸念を有しているわけであります。
限られた時間でありますけれども、特に私が申し上げましたのは、じっくり今年時間を掛けて、まず喫緊の課題であるグレーゾーンに真剣に取組み、この国会審議を通じて国民に我が国の安全保障がどれぐらい厳しい状況に直面し、我々は何をしなければならないのかということについて、国民を啓発する十分な機会と時間を取るということを通じて来年以降に集団安全保障問題をより国民の中に広く浸透させるという手順を踏むことが必要なのではないかと考えておるわけであります。集団安全保障への参加という問題はこれらがすべて終了してから、そのあとで取り組むべき課題であると思います。 いろいろなお叱りを受けたいと思いますし、コメントもご質問もどんどんとして頂ければ、大変私にとっては幸いでございます。以上でございます。

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